〈meta name=“ArticleTitle” content=“抓机遇解瓶颈 重评价建体系 奠定地方综合年鉴事业长远发展根基”〉 〈meta name=“PubDate” content=“2018-01-29 09:52:31”〉 〈meta name=“ContentSource” content=“宁德方志”〉

抓机遇解瓶颈 重评价建体系 奠定地方综合年鉴事业长远发展根基

时间:2018-01-29 09:52:31 来源::宁德方志

 

摘要:长期以来,地方综合年鉴工作缺乏评价标准,检查无据可依、优劣难以对比,笔者三年来致力于县级地方综合年鉴工作评价标准的研究,2015年首试,效果显著;2017年,宁德在省内率先建立县级地方综合年鉴工作评价体系,填补了空白,年底前组织体系运行检查,客观反映了各县年鉴工作动态水平及优势、短板,本文依此作一论述探讨。

关键词:机遇 评价 地方综合年鉴 根基

我国地方综合年鉴工作缺乏对实施主体的评定标准,导致检查无据可依、优劣难以对比。笔者多年来致力于研究县级地方综合年鉴工作发展问题,发现机制为主的问题还比较严重,如果不加以改变,县级地方综合年鉴要实现“工作”向“事业”转型将会比较困难。
    一、地方综合年鉴工作面临的危机
    中国地方志历史源远流长,十九世纪之前专指“志书”。“年鉴”则是从国外传入中国,历史不过百年左右,与志书相比,年鉴在国内的发展道路并不平坦。纵观全局,地方综合年鉴按照“事业”发展要求,还相去甚远,集中体现在“三个不适应”上:
    (一)年鉴在法律上的重要地位与淡薄的尊鉴意识不相适应
    虽然早在1989年8月习近平同志担任宁德地委书记时在全区地方志工作会议上发表过长篇讲话,但从实际情况看,当前全国各地“重经济轻志鉴”的思想依然比较严重,几十年来地方综合年鉴工作事实上处于“放养”状态,首轮志书完成后,有些责任心强些的地方志机构才开始腾出手来逐年收集资料、汇编成鉴,由于不是硬任务、年鉴地位不明确、编不编对考评没影响,能够几年编一册、内部出版已经算有些历史担当,能够做到每年一本、公开出版的凤毛麟角。2006年国务院颁布的《地方志工作条例》明确“地方志,包括地方志书、地方综合年鉴”后,在法律层面“鉴”与“志”共同构成地方志两大支柱,地方综合年鉴的重要地位首次被确立。然而由于起步晚、不重视、投入少,不仅在县一级方志办中没有设置年鉴人员编制,而且在许多领导印象中“年鉴”就是“每年编一本书”而已,至于编得如何、给后人留下什么样的资料性文献就没功夫去想了,这与几千年来国人只接触到志书有关。对主管部门而言,完成编纂出版任务是件十分枯燥而“无利可图”的事,收入阳光化,加班加点编得再好也没奖金,没有几个人能静下来思考年鉴工作如何发展的课题。

(二)年鉴因循守旧现状与现代社会读者要求不相适应
正式公开出版物生命力体现在发行量,这些年的社会收藏调查显示地方综合年鉴知名率与收藏率均远落后于“名著、诗词、旅游、养生、美容”,公开出版物发行量排行榜一目了然。人们花钱收藏阅读量往往与这种书籍的吸引力与阅读价值成正比,当然个别通过指令性强推收藏学习的书籍不在此统计范畴。俗话说“好货不怕沉底”“酒香不怕巷子深”,就是这个道理,书的好坏,人们会用钱包来投票。只要国内外广大读者不买账,这个出版物可以认为是失败的,如果年鉴不是吃“皇粮”而是完全社会化,不知有多少人员要失业,当我们没有勇气去思考这种“危机”,就真是现代版“闭门造车”了。

(三)年鉴缺乏评价机制与现代生产管理规则不相适应
评价体系是由一组既独立又相互关联并能较完整地表达评价要求的考核指标组成的评价系统,是考核工作的基础,也是保证结果准确合理的重要因素。一个地方的综合年鉴工作往往涉及到数百个单位机构,完全可以称为“系统工程”,年鉴编辑部就是一个“现代企业”,工程想出成果就要遵循现代企业管理规则,“制订规划——任务下达——检查反馈——奖励惩罚——确保完工”,环节缺一不可,而当前年鉴工作只停留在前两阶段,没有“检查反馈”“奖励惩罚”,“确保完工”任务只能勉强满足于书出版,至于何时出版、质量如何、领导组织效果,无从考察评价。缺乏对政府、方志机构、承编单位在年鉴组织编纂与质量工程上的考评,缺乏对各单位年鉴工作好坏评判的“硬杠杠”,没有从上至下将年鉴工作纳入当地各单位绩效考核中,收稿难、质量低,一些拒不交稿的认为年鉴供稿又不是绩效指标,能奈我何?
    二、建立县级地方综合年鉴工作评价体系的可行性分析
    (一)积极因素
    1、大环境好、机遇难得。种子发芽需要合适的土壤与温度湿度,同理,要推动一项事业快速发展,光有一腔热情是不够的,必须要等待合适的大环境。地方志工作近三十年走过的道路曲折漫长。先是1989年习近平同志在宁德地区的地方志会议讲话,当年全国正在编修首轮志,根本没有编纂年鉴的任务。2006年国务院出台《地方志工作条例》,首次在法规层面让地方志做到“有法可依”。2015年国务院办公厅出台《全国地方志事业规划纲要(2016-2020)》,明确“一纳入八到位”总要求,指明了各地政府在主持地方志工作时的原则,吹响了地方志改革的号角,其背景则是2014年起习近平总书记、李克强总理对地方志(包括史志)工作多次的指示,中指组敏锐把握了趋势,十九大胜利召开,地方志工作转型升级与创新发展的新机遇就在面前,如果不把握“春天”则可能要再等上许多年。
    2、基础良好、易于比较。建立评价机制,须在相对统一规范的条件下进行。假如各县年鉴未统一开编,再好的评价机制也将失去作用。十余年间,全国地方志参公改革总体比较彻底,从纯粹的事业单位身份转成了“参照公务员管理”的政府事业单位,条件大为改善,基本能够完成每年编纂一本年鉴的任务,这就具备了跳出“书”本身向“效能高低”瞄准,以反映本级政府支持力及方志委领导筹划运作力指标为目标,辅以懂年鉴识方志的承编撰稿人评价意见作为“第三方佐证”,构建公平、公正、公开的评价制度,县与县之间编纂运作力高低立现。
    3、模式成熟、易于参照。对地方志而言,评价是个新鲜事,但现在古今中外数不尽的行业早就有成熟的评价制度,世界标准、行业规范科学严谨、分类合理、成熟细致,大到“WTO”世贸准入规则,小到一场比赛,评价标准与专业裁判确保了这些事业(行业)百年不衰。过多强调靠“高度的事业心与崇高的革命自觉”来实施某项事业的高效运转只能收获失败。当前反腐斗争的一个重点就是要把权力关进制度扎成的笼子里,这样才能使从业者“守规矩”——虽然刚开始并非意愿,日久就习惯了。因此,建立年鉴工作评价体系,经验现成,结合实际参照移植即可,不必再花费大量时间重新另起炉灶。
    (二)消极因素
    1、县级政府层面:存在“三怕”,一怕加大财政投入影响经济发展,尤其是当年全国经济形势不太好的情况下;二怕领导重视地方志会影响中心工作精力投入,担心因小失大;三怕多一项评价多一种对政府的印象打分影响政绩。县一级政府工作的确繁忙,党建、反腐、经济、安全生产等任务千头万绪,对一些看上去不影响大局的行业有所忽略,面上不敢说地方志不重要或者“可有可无”,但工作中大多是“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”,这种现象背后的心理逻辑很普遍——“我拨经费你修书,质量好坏我不懂,自己看着办”。
    2、县级方志机构层面:存在“三悚”,一悚评价机制试行后“紧箍咒”瞬间来临导致工作压力增大,曾经地方志是人们心目中“养老”的地方,这几年,党建反腐等方面逐渐开始超过业务成为第一大任务,“轻松”日子已成为历史,每年得迎接“绩效考评”“文明考评”“综治考评”“意识形态考评”“党建检查”“廉政考评”“巡视全覆盖”“网络信息管理安全检查”“档案正规化管理检查”“精准扶贫结对”“与社区结对创城”等数不完的任务,再多一个地方志的“评价”岂不是多此一举?二悚面对评价机制后,因为涉及政府领导层面的一些规定动作,必须硬着头皮去三番五次找政府领导“帮方志办发表一篇文章吧”“到方志办走走认认路作个指示拍拍照吧”“开个政府办公会帮助研究一两个问题形成纪要吧”“把地方志指标纳入县里的绩效考评体系中吧”,不然就是要经费支持,没有足够的协调力时很难完成;三悚评价结果真的不利于自己单位及个人在领导中的印象而且进行了通报,将如何向县政府交待?
    3、市级机关层面:一是市级政府层面,领导往往忙于招商引资、发展经济,忙于巡视、反腐斗争,没有更多精力重视与研究地方志发展议题;二是机关职能部门对评选类管理控制有着比较强的倾向性,比如对于强势部门要求进行的评定也许能够稍快下发,弱点的单位想要在全市进行某项评定较维;三是市级地方志机构,不是每个领导都有创新开拓能力的,即使有闯的决心,没有先进思想与超前理念支撑自己,也难以改革创新。有的则是怕得罪基层县政府及方志办,认为改革就是折腾,“多一事不如少一事”。
    4、上下机制层面:归纳为“关系不顺、指导不力”,一个市往往下辖数个县(市、区),市方志办负责年鉴业务的科室职责是“市级年鉴工作方案制定实施,市级年鉴组稿编辑及出版发行;撰稿单位工作协调及业务指导,与其他部门年鉴编纂交流;指导县级年鉴业务指导培训”,与县(市、区)年鉴部门之间的关系是松散的,年鉴工作人员太少,上下机关只能各为其主、闭门造车、忙于应付编纂出版“一本书”,要保证高质量则觉得“有困难且没必要”,市与县年鉴工作之间没有刚性约束机制,对于一些积极性低的县有时会以“业务渠道的通知县里不怎么认可”为由变相拒绝执行上级方志机关指导意见,往往要求“让你们市政府下文给县政府再转批给县方志办,这样我们才好办”,地方志本来就是“党委领导、政府主持”的一项工作,如果政府不重视,一个县级方志办协调起工作来是很困难的,长期下来的结果容易造成“干好干坏一个样”。
    三、建立县级地方综合年鉴工作评价体系初探
    思路决定出路,针对全国年鉴工作总体发展现状与尴尬局面,“路要怎么走”的问题摆在了所有年鉴工作者的面前。近年来宁德市方志委坚持“正确的方向+适当的前瞻”,不面面俱到,而是专注于“纳入与到位”的研究,抓住占全国综合年鉴总量八成以上的县级地方综合年鉴工作这一“龙头”求突破,站在全国年鉴事业高度俯瞰全局,2014年起,集中力量拟制《宁德市县级地方综合年鉴工作百分制考评表》,在2015年市政府对县市区方志督查中予以实践,可操作性较强,效果显著。全国地方志发展规划进一步印证了我们建立年鉴评价体系的正确性与前瞻性,2017年6月,笔者论文《抓机遇解瓶颈重评价建体系奠定地方综合年鉴事业长远发展根基》投稿全国年鉴工作会议及精品年鉴论坛之后成功入选。2017年7月13日,宁德市方志委在县(市、区)率先在省内建立县级地方综合年鉴工作评价体系,填补了空白,年底前组织体系运行情况全覆盖检查,各县平均71.8分,较真实反映了各县级年鉴工作落实“一纳入、八到位”的动态水平及优势、短板。2017年8月22日,省方志委主任陈秋平在第二次全省方志机构主任会议上对宁德这一创新提出表扬;2017年11月27日,省方志委再次批示“将此评价办法在委修志简讯上作专题推介,促进我省工作提升质量”,之后省第213期《修志简讯》专版推介宁德创新经验,供全省各县级政府及县级方志委参照学习。
做法主要是“围绕、归并、明确”:
    (一)围绕
    即围绕“纳入”与“到位”总要求建体系。2015年4月,全国地方志机构主任工作会议在安徽省合肥市召开,中国社会科学院院长、党组书记,中国地方志指导小组组长王伟光作了题为《“认真落实‘一纳入、八到位’ 大力推动地方志事业发展再上新台阶”》的报告,刘延东副总理2015年12月在与第五次全国地方志工作会议部分代表座谈时首次明确提出“一纳入、八到位”的地方志工作总要求,随后进入了国务院办公厅《全国地方志十三五规划纲要》中。它的主要内容——“把地方志工作纳入国民经济和社会发展规划、各级政府工作任务之中,做到认识到位、领导到位、机构到位、编制到位、经费到位、设施到位、规划到位、工作到位”,地方志工作新时期总要求一目了然,对地方综合年鉴工作的评价体系就有了十分具体的核心要求,不论是千分制还是百分制,其标准必须根据“纳入”程度与“到位”情况进行科学设置方可保证不偏离。
    (二)归并
    标准搭建前首先对“一纳入八到位”总要求进行梳理,发现有的比较宽泛、有的操作性不够强,比如说“一纳入”看似简单,实际工作中遇到大家都说已经纳入时如何评定高低先后?一旦纳入了政府任务,怎么可能会存在经费不到位的问题呢?再比如“认识到位”与“领导到位”之间是否存在重叠交叉?“机构到位”与“编制到位”均与编制部门有关,更与取得“领导支持重视”有着莫大关系,如何分设细项?再比如“经费足够到位”的情况下“设施到位”应当不成问题,场所可以租、人才可以聘。“工作到位”是广义的还是狭义的工作?如果是广义工作,那么一纳入与七个到位可能都属于“工作”范畴了。如果是狭义的工作,那么有什么标准衡量区分?这些问题不解决好,将“一纳入八到位”全设置成大类目的话,就无法清晰体现年鉴工作的脉络,导致考评细项及得分扣分标准受阻,勉强拼凑的话,不是内容不全就可能让执行者感到难以操作,所以需要不拘泥于“到位”的整体性与先后序列,有机分解打散,该归并的归并,确保类别分明、界限清晰、一目了然。
    (三)明确
    1、标准明确:《宁德市县级地方综合年鉴工作成效评价表》采用百分制,将“一纳入八到位”分解于其中,分为2大类18项指标:
    第一类:“机制”(40分):包括“一纳入”与“七到位”,11项指标。
    1、“地方综合年鉴工作在县级政府发展规划或者政府工作报告中被提及”(8-7分)——属“一纳入”,未被提及但是实际得到政府支持的得保底5分。
    2、副县长以上领导在省市级方志重要文件(条例、办法、规划、专题报告)上批示贯彻意见得2分——属“认识到位”
    3、副县长以上领导在各级杂志媒体上发表关于加强方志工作的文章得2分——属“认识到位”
    4、副县长以上领导到方志委调研现场办公、召集会议专题研究解决需求、出席年鉴工作类会议的得3-2分 ——属“领导到位”
    5、县委政府支持并促成年鉴纳入当地绩效考评指标的3-2分(根据分值占比大小)——属“领导到位”
    6、县政府代县方志委下发重要通知(年鉴组稿通知、年鉴大会通知、检查通知、通报)2分——属“领导到位”
    7、有正式的机构2分——属“机构到位”
    8、人员足额满编且有专门从事年鉴的人员2分——属“编制到位”
    9、年鉴经费列入政府每年固定预算足额到位9-6分(参考各县年鉴经费绝对值及占当地财政收入比例情况)——属“经费到位”
    10、年鉴工作人员人均办公面积6平方米以上,硬件及软件齐全得4-2分——属“设施到位”

11、有年鉴工作年度(月或周)任务表、年鉴规划得2分——属“规划到位”
    第二类:“成效”(60分):即“工作到位”,7项指标。
    12、每年一本(10)。按照年度编纂而非数年编一册得9分,数年一册不得分。
    13、公开出版(10)。有正式出版合同,有正式书号得9分,没有则不得分。
    14、出版及时(10)。年鉴记述内容年份的次年上半年出书10分,7月至12月出书得9.5-7分,第三年1至3月出书5-3分。
    15、质量合格(12)。经市以上抽查,年鉴质量基本符合中指组的优秀年鉴评审标准与年鉴质量规范的,得8分,获省级奖10-9分,国家级奖12-10分,有政治性问题、政策把握上出现偏差、文字差错率超过万分之一的,得保底5分。
    16、走访交流(5)。到省内外参观培训交流带回优秀资料,形成收获报告的3-5分,没有外出走访交流的不得分。
    17、年鉴交换(5)。与省内外年鉴交换(或购买)数量在5部3分,6-10部4分,11部以上5分。
    18、理论研究(8)。年鉴理论研究风气浓厚,有一定数量论文成品且有向市级以上正规平台投稿的2-3分,刊载3-4分;在省级CN类平台上刊载或者省级论文集中刊载有4-5分,在国家级CN平台上刊载6-7分,在国家级论文征集中入选7-8分。
    2、流程明确:有了标准还要有实施过程,考评流程主要把握的是“三个坚持”:1、坚持每月报。掌握年鉴进度最快捷方式就是月报,宁德市年鉴月报包括“全书篇数、本月到稿数、累计到稿数、未到稿数、已编辑稿件数、到稿率、编辑率”7项指标,还设定了“本月有哪些举措”填报栏。各县(市、区)每月25日左右统计上报,使得市年鉴科能够在面上实时掌握各地年鉴工作进展概貌,有助于宏观把握。2、坚持实地查。月报准确度主要依赖被考评对象的自觉程度,难免会有虚报应付情况,因此必须坚持实地检查,定期抽查与突击检查相结合,每年7月左右由市政府办牵头组织一次全市年鉴工作情况实地督查,督查人员必须“耳到、眼到、手到”,听取汇报摸思路、对照月报探虚实、抽查稿件看质量、个别交流求印证,对照标准中的细项,逐一查证相应的照片、文件、登记、纪要。3、坚持全面记。督查绝对不能够流于形式,督查前要准备好各单位的月报以及预先设计好的督查考评表,同时“笔本不离身”,随时记录真实数据。
    3、奖惩明确。考核过后抓紧评分,坚持公正、公开原则,严格对照预先设定好的指标逐项打分,去除最高分与最低分后取平均得分。为确保时效性,考核结果争取10天内借助文件、网站等形式公开,这既是对考评行动的负责,也是对各受检对象的负责。除了通报外,有条件的可以进行一些合法的物质奖励,奖惩措施一旦出来就要兑现,也可以将考评结果折算成分数,运用到以后的优秀县级综合年鉴评比之类活动中去。
中国地方志指导小组近年来提出了许多新理念,比如“六个坚持”“五位一体”“依法治志”“转型升级”“两全”,宁德市方志委对县级地方综合年鉴工作评价体系的探索既是一种创新,也是依法治鉴的重要内容,既是“两全”目标的护航者,也是“一纳入、八到位”落实好坏的试金石。“四个全面”国家战略中,深化改革是生产力的核心与关键,对年鉴事业而言,包括评价体系建立在内的所有革新努力都应当被各级政府、全社会保护与鼓励,只有如此,从“一本书”向“一项事业”的转化才有希望。(许立峰)